孙平

“十四五”规划和二〇三五年远景目标中明确提出优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设。行政区划被纳入国家战略规划统筹谋划，充分体现了党中央对行政区划的高度重视。必须认清新形势、牢记新使命、明确新要求，着眼在践行新发展理念、构建新发展格局、推进高质量发展中彰显新担当新作为，深入推进行政区划改革创新，不断完善行政区划结构体系。

完善行政区划基本形态

第一，根据改革开放不断深化和市场经济深入推进的新形势，按照形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的新要求，从宏观上科学设计、着力改善行政区划空间布局，打造行政区划的“四梁八柱”，构建适应现代社会治理需要的行政区划基本框架。第二，以城市行政区划改革调整为突破口，依据区域发展需要不断完善国际中心城市、国家中心城市、区域中心城市行政区划，有序推进市辖区设置，优化城市功能分区，适度拓展中心城市行政管理幅度。第三，结合“放管服”改革和扩权强县改革，选择经济基础较好、城镇化水平较高的县级市率先探索省直接管理新模式，在获得成功经验基础上有序推行省管县体制。第四，在城镇化水平较高的城市郊区或周边地区，推进具备条件的乡镇改设街道，提高社会治理水平、提升公共服务品质;顺应农村规模化、集约化、现代化发展趋势，稳步推进撤乡设镇和乡镇合并。通过统筹城乡行政区划改革调整，促进形成多级共存的行政区划扁平化形态。

优化中心城市行政区划设置

中心城市是带动区域发展的动力引擎，客观上要求不断优化行政区划设置，提高城市综合承载和资源优化配置能力，更好发挥中心城市对区域的带动作用。按照城市特点和要求，科学规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，以此为依据优化城市行政区划。有的应着眼实现城市发展战略转移，通过增设市辖区拓展城市发展空间，做大做强中心城市，提升城市综合实力和区域竞争力;有的应着眼完善城市功能分区，合理调整市辖区空间布局，重塑城市空间形态，促进城区功能互补和差异化发展;有的应着眼提升城市治理水平，优化调整过大、过小或不适应区域环境及经济发展水平的市辖区规模，实现城市行政区划规范化管理。同时，注意聚焦城市发展的主要矛盾和问题，通过城市行政区划优化调整，引导城市人口、资源要素合理配置，缓解中心城区人口过密、交通拥挤、环境脏乱差、生活质量下降等“大城市病”。统筹行政区与功能区设置，使两者在区域范围趋于大致相同，促进行政区与功能区融合发展。

创新都市圈行政区划空间布局

第一，改善都市圈空间形态。结合自然地理环境、交通条件、人口聚居状况、产业布局、公共服务等因素，确定都市圈中心城市及其所在区域形成的基本空间形态，如单中心、双中心、一主多副、组团式形态等。第二，优化都市圈行政区划布局。按照都市圈特有的地理空间形态及建设环境等实际情况，合理设置行政建制和优化行政区域。着重按照基础设施连接性、贯通性要求，以一体化规划、建设和管理为原则，以城市间公路及轨道交通干线为依托，科学规划都市圈行政区域范围，合理设置各类城市建制和地域型建制，不断完善都市圈行政区划体系。第三，助推都市圈经济社会发展。按照促进资源要素自由流动的客观要求，本着有利于优化区域产业链布局、有利于提升产业链供应链现代化水平、有利于促进产业在区域有序转移的原则，科学规划设置都市圈各级各类行政区，形成多元化差异化发展新格局。适应运输大通道、交通大枢纽、贸易大市场，以及数字城市、创新城市、生态城市建设要求，合理调整行政区划，促进绿色高质量发展。

突出城市群行政区划主体形态

第一，科学规划城市群行政区划。推进经济社会发展规划、国土空间规划等多规融合，在此基础上科学规划城市群行政区划。国家层面要组织做好跨省区城市群行政区划规划，省区要组织做好省域内城市群行政区划规划。按照以城市群为主体形态和大中小城市和小城镇协调发展的基本思路，制定城市群行政区划指导思想和原则，按照近、中、远期分别提出行政区划战略目标、方案、步骤、措施和保障条件。第二，着力构建具有地方特色的城市群行政区划。坚持问题导向和目标导向相结合，通过优化行政区划弥补城市群发展的短板和不足。有的中心城市功能作用不强，需要优化核心城区空间布局形态，提升中心城市综合实力和发展能级;有的区域动力不足、城镇化水平不高，需要通过优化市镇布局促进区域协调发展;在具备条件的地方，稳妥推进城市群县级市实行省直管体制，创造宽松环境，增添发展动力。要正确处理城市建制与地域建制、中心城市与区域发展、市镇设置与交通布局、经济区划与行政区划的关系，努力构建科学合理的城市群行政区划。

改革城市基层行政区划体制

第一，着力推进街道职能转变。坚持以人民为中心的发展思想，着眼服务型政府建设，充分发挥街道在城市基层治理中的基础性作用，明确街道职能定位，推进市、区政府向街道放权赋权，深化街道行政区划体制改革创新。第二，推进街道优化设置。依据经济社会发展规划、国土空间规划要求，充分考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等因素，稳妥推进街道优化设置。结合实际情况，设立街道时可以采取不同模式，或撤乡镇设街道，或对已有街道优化调整，或由功能区及开发热点地区设街道等，着力形成符合地域环境特点、符合城镇化及经济社会发展要求的街道空间布局。同时，妥善处理街道设置与社区的关系，适应社区网格化管理需要，加强街道与社区及其管理网格的衔接，打造城市基层管理服务平台。

建立健全县域行政区划体系

第一，创新县城行政区划体制。适应城镇化及现代治理要求，在县城有序推进街道办事处设置，促进政府职能转变，提升公共服务水平。按照县城规划及功能分区需要，优化街道办事处空间布局，形成对县域经济的辐射带动。第二，推进乡镇合理布局。按照城乡一体和一、二、三产业融合发展的新形势、新要求，科学规划乡镇设置，适度开展撤并乡镇。结合地方实际，推进各类城镇合理布局，形成城镇发展的群体优势。第三，加强社区、村组规划。根据地方自然环境、人口分布、经济状况，优化村(居)委会设置与布局。按照转变发展方式、提高生活质量的要求，在具备条件的地方推进村民委员会向社区居委会转化。通过行政区划改革调整，逐步形成县城、中心镇、乡镇集镇、特色镇、中心村或社区有机结合、协调发展的县域行政区划体系，为县域经济社会发展提供强力支撑。

(来源：中国社会报2020.12.14)