编者按：北京市朝阳区在全国街道服务管理创新实验区创建过程中，将街道综合执法作为加强社会治理的重要抓手，大力推进街区治理，联动街道综合执法力量，加强街区环境治理，形成城市精细化管理机制。

本报记者 陈丽英

朝阳区是北京市地域面积最大的中心城区，常住人口数量最多、结构多元、需求多样。近年来，朝阳区积极推进社会治理创新，取得了一系列工作成果，但街乡执法力量薄弱，导致街道工作也面临“看得见的管不了，管得了的看不见”的现实难题。

为此，朝阳区在被确定为全国第二批街道服务管理创新实验区后，围绕街道综合执法机制创新这一方向，合理划分执法权限，优化配置执法力量，推进行政执法权限和力量下沉，构建快速畅通的工作平台，强化街道的统一指挥和统筹协调职责，打造一专多能的执法队伍，着力解决权责交叉、多头执法等问题，建立权责统一、便捷简约的基层综合执法机制，不断提升城市精细化治理水平。

加强顶层设计 破解街道执法瓶颈

近年来，朝阳区委区政府高度重视实验区建设，成立了由区主要领导任组长的实验区领导小组，由区委社会工委区民政局牵头，各相关部门共同参与的统筹推进制度，同时将街道综合执法改革作为提高城市治理精细化水平的重要抓手，纳入全区基层建设三年行动计划重点任务，结合街道体制改革、街道办事处条例落实等一体推进。

为确保街道综合执法做细做实，朝阳区在健全完善相关制度，着力建立解决问题的长效机制方面进行了积极探索。如在各街道组建综合行政执法队的基础上，朝阳区印发了《关于调整组建街乡综合行政执法队的通知》《关于明确有关行政执法范围和执法事项的决定》《朝阳区行政执法事项管辖规定》，并制定印发了《关于街乡落实行政执法责任制的指导意见》，从明确行政执法责任、规范行政执法行为、提升行政执法能力三个方面指导街乡建立落实行政执法责任制。

记者了解到，目前，朝阳区涉及城管、水务、农业农村等各部门的431项行政处罚、行政强制以及相应行政检查权已下放至各街道办事处、乡人民政府。该区还细化完善了《街乡行政执法考核指标》，并将其纳入区政府绩效考核。

建立机制 探索街道执法有效途径

规范街面环境秩序、打击无证照经营、排查整治消防安全隐患、清理整顿私装地锁、垃圾分类专项执法以及居民反映较为强烈的难点问题在朝阳区双井街道都能得到及时有效的解决，而这得益于该街道实体化综合执法平台的建立。

双井街道综合执法平台成立于2018年6月19日，通过“实名常驻、联片派驻、吹哨进驻”的方式，实现了13个区级部门和执法力量分级、分类进驻中心，实现区级执法力量在街道层面的统一调度，依职责在辖区内开展各项综合执法工作。

“平台成立初期，我们建立了以1个方案、6项制度、2张图为主要内容的‘1+6+2’运行框架。”双井街道办事处主任闫培文说。他介绍，1个方案是实体化平台建设方案，制定了党建引领、签到考勤、台账记录、请示报告、周例会研判、考核评价六大制度。同时还建立了一套接收案件—问题提交—分流派遣—中心会商—执法处置—信息反馈快速反应工作程序，一条线打通综合执法全流程。

综合执法平台的建立只是朝阳区建立综合执法机制的一个缩影。除“实名常驻、联片派驻、吹哨进驻”或“人员下沉、吹哨集结”等方式外，朝阳区还注重强化街道党工委对属地综合执法的指挥调度权。同时探索研判处置机制，建立综合执法日常会商和定期研判制度，对复杂疑难问题进行分析预判，按不同层级处置相关问题，确保执法效果。

建立队伍 助力街道综合执法“接得住”

由于历史遗留原因，望京街道方舟苑小区南侧沿阜通东大街地块和华诚为民市场内大量餐饮和商户，存在油烟扰民、遮挡阳光的现象，方舟苑小区居民多次投诉该处存在占用绿地、违反规划的行为。望京街道高度重视，申请区规划和自然资源委员会对该地块土地和规划认定，该处区域存在6000余平方米的违章建设。望京综合行政执法队本着“腾退一处，拆除一处，由易到难”分批次推进的原则，于去年11月联合消防、公安等部门开展拆违行动，截至12月底，违章建筑全部拆除完毕。

制度和机制建立了，还需要有一支素质过硬的工作队伍。为加强街道综合执法能力，朝阳区从机构设置、力量配备、能力提升等方面入手，提升街道综合执法整体效益。

结合综合执法各领域执法范畴与对象范围广、差异大的现状，朝阳区通过执法培训、现场讲解等方式，提升综合执法工作人员执法技巧、业务执行能力。朝阳区城管执法局、区司法局与区法院建立联合培训机制，分别从提升综合执法队业务能力、规范街道行政行为、提升应诉能力等方面全面系统开展培训指导，通过线上微课推送、专题讲解和视频培训等多种渠道，对街乡综合执法队员进行全覆盖业务培训，全面提升街道综合执法队伍能力素质。

此外，朝阳区还编制了《落实向街乡下放行政执法职权工作指导手册》《行政执法案卷评查工作规范》等四本工具书，为街乡综合执法队伍更好开展执法工作提供保障。

执法下沉为街区治理赋能

本报记者 陈丽英

双井打造“井井有条”众享生活圈

双井街道位于北京市朝阳区中西部，辖区面积5.08平方公里，下辖12个社区，常住人口10.6万人。经过多年的不懈努力，双井街道已经从一个老工业基地发展成为CBD商务生活服务功能区、文化创意产业延伸区、城市升级改造建设区，同时也成为了连通首都核心区与城市副中心的重要廊道。

为提升管理水平，破解管理难题，双井街道结合地区实际情况，搭建了实体化综合执法平台，同时探索实施“互联网+社会治理”模式，不断提升基层社会治理精细化水平。

综合执法有了实体化平台

2018年，双井街道成立了实体化综合执法平台，公安、城管、环保、工商、食药等多个部门入驻，每周以例会形式对一段时期内街道未解决的综合执法问题集中讨论协商，同时强化平台和部门的信息互通共享，根据“吹哨、报到”事项的急缓程度，划分“紧急哨”和“常规哨”，分别进行不同程度的执法力量调动，打通管理壁垒，形成执法力量联动一盘棋、全力抓攻坚的局面，解决抓落实的“最后一公里”问题。

去年11月份，双井街道综合执法队人员在日常巡查中发现，西大望路甲20号首府小区存在违建情况，执法人员经过调查了解，掌握此处房屋建设面积、房屋权属、用途等基本信息后，立即查封现场，没收施工工具。

随后，工作人员将此情况提交街道综合执法平台，通过落实“街乡吹哨、部门报到”工作机制，北京市规划和自然资源委员会和街道城管队共同开展现场检查，北京市规划和自然资源委员会当场出具认定书。此后，街道多部门共同会商，相关科室形成执法合力，制定拆除计划，细化工作流程，明确各自工作重点。同时协调物业、社区工作人员配合，共同开展走访工作，做好解释，详细告知、讲解违建的负面影响，最终顺利拆除违法建设166平方米。

此外，平台不定期组织“回头看”，限期复查，及时总结，为改进工作提供依据。综合执法平台去年共召开现场办公会、工作推进会等难题“会诊”40次，开展联合专项执法行动107次。

“井井有条”提高办事效率

去年，双井街道的综合执法车上安装了一个白色盒子——物联网环境传感器。随着执法车巡逻，白盒子可监测粉尘、噪音、异味、甲醛等8种环境数据。一旦某区域数据超标，即向“井井有条”大数据智慧平台发出提示，随即启动执法、降尘等措施。

其实，白盒子只是“井井有条”大数据智慧平台的组成部分。走进平台监控室，屏幕上显示着用地强度、通勤便利性、设施便利度、人口活力等数据指标。

据介绍，双井街道在党建引领下，深入探索“井井有条”大数据社会治理新模式，通过大数据社会治理平台建设，采集分析街道层面数据，为城市问题的解决提供数据支撑与科学分析，从而实现街道工作的智能化、专业化与信息化，提升服务质量与水平。

记者了解到，平台具有全部案件投诉点位、可筛选类型、筛选解决与未解决点位等模块，市民诉求处置中心、各部室、社区可根据共性诉求、集中诉求的问题分布，筛选主要问题，并结合案件数量变化趋势、周报、月报进行科学的案件分析，未雨绸缪，真正做到未诉先办，提升为民办事的响应率、解决率、满意率。

为保障“井井有条”大数据系统高效、科学、程序化运行，打破各部门数据壁垒，形成集合效应，双井街道组建了“井井有条”大数据工作领导小组和专项工作办公室，建立例会协商机制，专班人员负责研究拟定并组织实施大数据战略、规划和政策措施。

“13社区”凝聚近6万居民

在双井街道的行政规划图上，共有12个社区，但双井居民却经常提到“13社区”。

原来，双井街道突破“行政社区”的传统思维，“13社区”是在现有行政划分的12个社区基础上建立的虚拟社区，以“互联生态”思维和“互益共生”原则，借助信息化和全媒体手段，将居民聚集在线上线下紧密互动的公共平台上，形成居民、政府之间利益交织、目标相近、行动协同的共建共享基层社会治理结构。

街道相关工作人员介绍，街道结合“掌上双井”、13社区网、双井百事通app等多个平台，抓住群众关心的问题，通过微宣传、微学习、微管理、微活动、微服务、微发动的“六微模式”，不断打造智慧党建平台，推进区域化党建工作。

同时，街道通过社区微春晚、美食试吃团、线上抢福利等线上活动，以及共享单车文明骑行等线下活动，增加居民对“13社区”的黏性。在掌上双井的“随手拍”界面，都是居民发布的帖子：哪里有垃圾需要清理了、谁家在小区里安地锁了……只要把这些问题发布到“随手拍”，就会得到“双井街道城市治理管家”的答复。目前，双井“13社区”汇聚了地区近6万常住人口,成为社区居民参与街道治理的主要窗口。

双井街道还打造了“幸福双井社区卡”基层治理平台，确定了党员、居民、学生、社会单位和社会组织五类持卡群体，明确了党员管理、基层治理、社会动员、志愿回馈、民商共建五大功能，以“双井13社区”为平台之一向不同主体发布任务和号召，形成了党组织引领干、政府主导干、企业参与干、百姓支持干的良好态势。

望京老旧街区的华丽转身

时尚集市、风情天幕、网红街店、餐饮酒吧……今年8月，一条位于北京市朝阳区望京街道的老旧街区转型而成的国际化步行商业街区——望京小街正式开街。

过去这条街道杂乱拥挤，两侧停满机动车和共享单车，道路通车功能基本退化;街巷深处建筑空间老旧，客流稀少，且部分楼体上安装了大量有安全隐患的超大广告牌匾。为让望京小街的改造达到最佳效果，望京街道坚持党建引领、政府主导、企业参与，探索出政府引导社会资本参与传统商圈国际化转型的新模式。

告别“脏乱差”

望京小街地处望京门户、核心商圈，辐射1.5千米核心范围内10万居住人口、8万办公人群。周边涉外企业1113家、500强企业6家，国际人才和高端科技要素聚集。随着望京地区的迅速发展，小街的商业层次与现实需求产生了错位，道路破损、停车混乱、交通拥堵和环境脏乱等问题日益凸显。

曾经的望京小街涉及产权主体复杂，除了两侧的万科、方恒两个企业主体外，小街上有近千个零散商户持有产权。小街的一端还有一个1400多户业主的小区，小街更新涉及利益方数量较多，因此改造起来并不容易。

“产权主体多，商户、居民诉求不统一，统筹设计与规划协调起来难度大。”望京街道办事处主任杨晓昇表示。

面对难题，望京街道反复调研走访，征集多方意见，以党建引领为抓手，建立了以党建协调委员会为核心、小街自治委员会为支撑、商户自治联盟和流动党支部为补充的区域化管理平台，将望京小街产权方(企业)、管理方(职能部门)、使用方(商户、居民、消费者)引入统一平台，签订商户自治公约与街区文明公约，推进解决交通秩序、垃圾分类、施工管理、餐饮及商户规范管理等重难点问题。

改造过程中，望京街道综合行政执法队对望京小街违规及存在安全隐患的60余块广告牌匾进行了拆除，同时拆旧更新，同步安装统一设计、协调美观的新广告，营造望京小街现代商业街区的新形象。为确保按照时间节点、高标准、高质量完成整治任务，望京街道综合行政执法队前期组织相关商户召开了户外广告治理告知督导会，宣传法规及政策，争取商户的积极配合，动员商户自行拆除不符合规范要求的户外广告牌匾，对于逾期未拆或拆除有困难的，由街道统一组织帮拆。

经过近5个月的改造升级，望京小街全面升级，不但成为市民爱逛的地方，也为品牌企业发布和国际文化交流搭建起了平台。

此外，望京街道还尝试和高校开展文化共建。“通过在小街社区开展‘城市亲历’等公共艺术课题实践，与驻地企业共同探索艺术基因社区的建设与运营模式。我们希望可以将望京小街打造成开放性、轻时尚、生活化、交流性的国际化+文化共享街区。”杨晓昇说。

撬动社会资本参与

老旧街区的整治，从资金到精力，都需要不小的投入。如何让改造后的街区拥有持续的生命力是老旧街区改造中的必答题，望京街道对此进行了积极探索。

街道将城市环境整治作为望京小街更新启动项目的切入点，先期投入1300万元资金改良空间价值洼地，成功撬动2000万元社会资本参与街区更新，实现空间更新、业态升级、街区运营全周期合作，并整合空间资源，以资源置换的方式解决街区改造中的问题。

在辖区晓书馆的改造过程中，街道和企业达成共识，以空间换空间，把街道产权的7层与企业产权的6层相互置换，把7层、8层集中用于晓书馆改造，优化了政府与社会企业“三明治”型空间资产的产权分布，降低了原有空间施工与更新难度，提升了整体商业空间的使用率和商业价值。

在地下空间改造过程中，为克服街区停车空间不足与获客量较低等问题，街道以空间换商机，将企业持有的低效商业空间转为停车空间，新增的150个车位带来了客流与消费的增加，反哺了企业收益，推动商业业态转型升级。

在朝阳区政府引导下，房地产开发企业万科作为社会资本参与到了改造当中，万科在改造过程中，主动参与、设计改造方案，通过将望京小街的改造整治与紧邻商业办公区的升级焕新相融合，形成了目前宜居、宜商、宜业的街区级特色更新。

为此，望京街道还引导成立了望京小街街区共治委员会，建立小街公共收益“资金池”，形成城市物业专业管理、街区经营收益反哺街区长期管理运营自转模式。

“除了前期的共同投入之外，更多的是后期的共同管理，由两侧的企业、周边的居民以及小业主共同构成。社会单位作为主体去承担，让这条街区拥有持续的生命力，降低甚至消除政府的反复投入。”望京街道相关负责人表示。

望京街道还联合万科，对街区设施进行智慧化改造，开发建设了“望京之芯”智慧管理平台，连接智慧停车，绿色节能、小街商圈、社区公约、小街安防五大运营场景，可对小街商户人流车流、垃圾箱、温度、湿度、能耗、消费指数等进行实时数据分析，优化管理。

“通过数据中心，实现对能源消耗管理、垃圾管理、车辆秩序管理和商业运营管理的综合决策支撑，对基于绿色经济与碳排放控制的商户排名应用进行实验，探索考虑生态效益目标的商业业态及商户迭代策略。”望京街道相关负责人表示。

专家评论

一支队伍管执法 基层治理更有力

孙宽平

随着街道承接下沉管理任务的增多、管理内容的复杂，特别是及时快速回应百姓的诉求，对街区违建、环境的治理，社会治安的集中整治，社会矛盾的及时处置，不仅使街道执法力量薄弱、执法力量分散，部门分隔，权责交叉，多头执法，且街道层面未形成综合统筹执法机制的问题日益凸显，尤其是“看得见的管不了、管得了的看不见”的体制性困境难以破解，已经成为制约城市管理和街道治理能力提升的一个“结”。

北京市朝阳区围绕街道综合执法机制创新的实验主题，探索在街道层面构建执法力量统筹指挥机制，打造一支一专多能的综合执法队伍的做法，具有示范效应和借鉴意义。

从朝阳区的实验情况看，有三点重要启发：

首先，加强顶层设计。从朝阳区的情况看，问题在街道，根源在体制，着力点在区级，构建街道综合执法机制，这涉及街道体制的改革、街道办事处条例落实等体制性问题，需要从区级层面作出顶层设计，并通过区街两级联动进行体制改革，其中涉及街乡综合执法队的调整组建、街道行政执法范围、执法事项、行政执法事项管辖权限、行政执法责任的规范。在工作推进过程中，朝阳区委、区政府领导定期调度，协商解决工作中遇到的有关问题;区人大、区政协组织力量深入调研，监督综合执法落实和问题整改情况，加强对街乡落实行政执法责任进行指导，推进街道综合执法规范化。

其次，完善运行机制。下沉的执法职权和力量，街道如何承接住运行好是改革面临的问题。从朝阳区实验来看，建立健全街道实体化综合执法中心平台机制是重要一环。朝阳区通过“实名常驻、联片派驻、吹哨进驻”方式，实现区级部门和执法力量分级、分类进驻中心，实现区级执法力量在街道层面的统一调度，依职责在辖区内开展各项综合执法工作的同时，建立了“1+6+2”运行框架，构建了一套街道综合执法运行机制，探索建立综合执法日常会商和定期研判制度，对复杂疑难问题进行分析预判，按不同层级处置相关问题，确保执法效果。

再次，抓好队伍建设。街道综合执法领域广、对象多、差异大、专业性强，执法工作队伍建设，是保证综合执法效果的关键。朝阳区城管执法局、区司法局与区法院建立联合培训机制，结合实际工作、重点工作和难点问题，通过执法培训、现场讲解等方式，分专业、分类别，从提升综合执法队业务能力、规范街道行政行为、提升应诉能力强化培训，提升综合执法工作人员执法技巧、业务执行能力。同时，通过创新建立功能型党组织，构建以党建为引领、统筹推进综合执法工作的新机制，推动党建工作与综合执法工作相融合，确保党组织对执法队伍建设的全面领导，保证建设一支素质过硬、纪律严明、一专多能的综合执法队伍。

(作者系北京大学城市治理研究院研究员)

(来源：中国社区报2020.12.10)