山东省民政厅副厅长张孟强

县域是经济发展、社会治理的基础单元。郡县治则天下安，县域强则国家强。县域养老服务联接城乡，涵盖养老服务体系建设相关的各类人群、需求、要素、模式，具有相对独立体系的完整特征，在全省养老服务体系建设中具有重要基础地位。近期，笔者在山东省荣成市专题调研时，对当地整体解决县域养老问题的一系列探索实践进行了深入调研和思考。从贯彻落实“积极应对人口老龄化国家战略”的角度来看，基层的鲜活创新和有益探索，有效发挥了县级党委、政府的积极性和创造性，增强了县域养老服务能力，对积极应对、科学应对、综合应对人口老龄化有着十分重要的意义。

荣成县域养老服务体系建设成效

截至2019年底，荣成市户籍人口65.6万人,其中老年人20.4万人，占户籍人口31.1%。近年来，荣成市将构建县域养老服务体系纳入经济社会发展全局，统筹城乡区域、老年人群、服务需求、参与主体、发展要素、供给模式、支持政策，因地制宜，综合发力，居家社区机构相协调、医养康养相结合的多层次养老服务体系不断完善。

基本形成了党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的组织制度构架。一是党委政府重视。荣成市委市政府将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入重要议事日程，成立养老服务工作领导小组、“暖心食堂”联席会议小组等工作协调机制，定期研究推进养老服务业加快发展的政策措施。二是政策支持有力。先后制定《关于加快社会养老服务体系建设的意见》《荣成市加快推进医养结合暨养老服务业转型升级实施方案》等12个政策文件，从用地保障、建设补助、运营奖补、税费减免、人才培养等20多个方面进行扶持。2016年以来，市财政共安排3000多万元对养老服务业进行奖补。三是社会积极参与。2016年以来，社会资本投资近18亿元参与养老服务体系建设。目前全市养老机构全部实现社会化运营，社会化运营床位达到9909张，占比达到96.9%。全市照料中心、综合性社区养老服务中心全部由社会力量参与建设运营。四是全民整体行动。广泛开展寻找“最美家庭”、孝老模范评选等活动，登记为老志愿服务组织28家，注册志愿者1万多人，农村幸福院、“暖心食堂”等互助养老服务蓬勃发展。

基本建立了机构养老、居家社区养老、农村养老、医养康养相结合的多层次服务体系。一是机构养老充分发展。全市共建设各类养老机构35家，现有养老床位10225张，每千名老人拥有养老床位50张。二是居家社区养老逐步延伸。建成社区日间照料中心70处、综合性社区养老服务中心6处。发展居家养老线上服务平台，入网老年人家庭2.6万余个。三是农村养老不断拓展。将区域内24个乡镇敬老院整合为8处农村区域性养老服务中心，在优先服务特困人员同时，向社会老年人拓展服务。建设农村幸福院185家、“暖心食堂”335家，2021年将实现“暖心食堂”村居覆盖85%。四是医养康养加速融合。全市35家养老机构共设立护理院2所、康复医院1所、老年病医院1所，医务室2个、巡诊室30个，实现养老机构医疗服务全覆盖。

基本形成了政府基本公共服务、市场专业化服务、志愿互助养老服务和家庭赡养、扶养服务“四位一体”服务供给结构。一是政府基本养老公共服务扎实有力。特困老年人供养方面，基本生活标准按照城乡低保标准的1.3倍确定。经济困难老年人养老服务补贴方面，每年发放资金110多万元，惠及998名老年人。政府购买养老服务方面，出台《荣成市实施政府为特殊困难老年人购买社区居家养老服务实施方案》，为符合条件的特殊困难老年人提供居家上门服务。农村留守老年人关爱服务方面，通过政府购买服务、村集体投入、社会捐赠等形式，着重为300多名留守、孤寡、失能、失独等困难老年人提供关爱服务。二是市场专业化养老服务水平明显提升。将养老服务业全面推向市场，持续推动公办养老机构改革。三是志愿互助养老服务不断拓展。大力支持志愿养老服务，涌现出荣成市巾帼志愿者协会“芳华敬老·情暖荣成”、荣成市社会组织孵化园“冷暖相伴一家亲”、荣成市燕语春风社会工作服务中心“春风助老——头甲村高龄独居老人安享项目”等一大批优秀的养老互助项目。四是家庭赡养与扶养服务广泛发动。广泛开展寻找“最美家庭”、孝老模范评选等活动，征集典型事迹200余个、优秀案例100余篇，涌现出孝老自强模范李秀春、最美孝德家庭刘香家庭等孝老敬老典型，夯实了家庭赡养与扶养服务基础。

基本形成了智慧化、专业化、产业化、规范化的高质量发展路径。一是智慧化。建设荣成市智慧养老服务平台，形成1个养老数据中心、3类业务中心、2类访问门户、1个监管中心、2个外部接入平台、20个应用系统基础架构。市财政拿出3000万元开展智慧养老院创建行动，配套开发16个特色智慧系统服务项目。发展居家智慧养老新模式，开发了“荣养老”手机APP系统，与市级养老综合平台打通，形成“15分钟智慧养老圈”。二是专业化。建立养老护理员入职补贴制度，市级财政按实际给予5000元、7000元、10000元不等的一次性补助。建立校企合作制度，推动盛泉养老与威海技师学院合作成立盛泉养老专业教学实训基地，不断提升养老服务队伍专业化水平。实施养老管理人才备案制度，建立养老服务领军人才储备库，打造高素质养老管理人才队伍。三是产业化。制订《荣成市加快推进旅游养老服务实施方案》，指导养老机构开展旅居养老，推动异地旅游发展。积极推动“养老+健康”产业融合，引导社会力量投资休闲健康养生养老基地，开发老年住宅、老年公寓，建设能够满足老年人教育、健身、娱乐、保健、医疗、康复、护理等多种需求的老年社区和大型养老综合体。四是规范化。制定行业标准、企业标准500多项。依托全市智慧养老服务平台，实现对8处农村区域性养老服务中心24小时全方位监管。印发《荣成市养老服务质量动态评估实施方案(试行)》，通过等级评定实现对养老机构的分类分级管理，养老院服务质量合格率达到100%。

逐步摸索形成可复制推广的经验

符合市情、规划合理的农村区域性养老服务中心建设。荣成市打破敬老院行政区划和属地管理限制，充分考虑农村养老实际需求，规划南、北、中三个农村重点养老板块，先后投资5亿元，将区域内24所敬老院进行撤并整合，集中打造8处总床位在300-1200张的农村区域性养老服务中心，建立起农村区域“大养老”整体框架，达到农村养老问题和需求“集中打包、一站解决”的良好效果。

面向兜底、分类服务的政府购买居家社区养老服务政策。出台了《荣成市实施政府为特殊困难老年人购买社区居家养老服务实施方案》，将本市户籍且实际在本市居住的符合条件的失能、半失能特困对象、低保老人以及生活不能自理的市级以上劳动模范、抚恤定补优抚对象、计划生育特别扶助对象、新中国成立前老党员，分别提供每月60小时、45小时、30小时的居家服务，有效改善他们的生活质量。

重点扶持、提升明显的养老机构医养结合能力建设。荣成市规定规模在500张床位以上的养老机构，内部要设置护理院或康复医院等医疗机构;规模在150-500张床位的养老机构，内部要设置医务室或者护理站;规模在150张床位以下的养老机构，内部要设置巡诊室。经民政和卫建部门许可的医养结合机构，护理型床位市级一次性建设补助标准为每张床位5400元;内设门诊部、诊所、医务室、卫生所(室)、护理站的养老机构，市级财政给予5万元的开办补助;医疗卫生机构设置专门养护病区且护理型床位不少于10张的，市级财政给予每张床位3000元一次性补贴。目前，全市已实现养老机构医疗全覆盖。

多级联动、基本覆盖的农村“暖心食堂”建设。荣成市把解决农村孤寡、独居、空巢老年群体的吃饭问题作为发展养老服务工作的首要任务，坚持“政府扶持、村级主办、志愿引领、社会参与”相结合，创新“信用管理+志愿服务+暖心食堂”模式。335家“暖心食堂”覆盖全市40%的村居，其中乡村振兴样板村覆盖率达到60%以上，可集中解决这些村1.2万名80周岁以上老人的“一餐热饭”问题。

系统集成、互联互通的智慧养老工程建设。荣成市投资1700万元，建设全市智慧养老服务平台与养老大数据管理平台，与荣成“智慧医疗”平台互联互通，打造集数据整合、行业监管、服务供给于一体的市级综合性养老服务和管理平台。目前全市3家市级医院、2处体检中心、35家养老机构实现数据共享。

广泛发动、初具规模的养老服务志愿队伍建设。荣成市将信用体系与志愿服务有机结合，通过引入信用激励机制，吸引不同身份、不同年龄、不同职业的人加入养老服务志愿者队伍。以“暖心食堂”为例，出台《“暖心食堂”文明实践志愿服务工作实施方案》，以信用为激励，以志愿者为主体，鼓励引导志愿者积极参与“暖心食堂”运营，目前，全市成立“巧厨娘”志愿服务队400多支，1.1万人。

对县域养老服务体系建设的启示

党委政府重视是根本。县委、县政府要把县域养老服务体系建设摆在重要工作位置，坚决贯彻习近平总书记提出的“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合”的指示要求，不断建立健全党委、政府统一领导下的养老服务工作体系和体制机制，着力发挥好各级党委、政府在宏观统筹规划、公共服务供给、政策制度保障、市场监督管理、人才队伍建设等方面的主导作用，确保应对人口老龄化各项事业健康持续发展。

政策制度引领是前提。养老服务制度是关系到养老服务发展的根本性、全局性、稳定性和长期性问题。抓好县域养老服务体系建设，县级人民政府要特别重视养老服务政策制度建设，加强宏观统筹规划，将养老服务发展纳入本地区国民经济和社会发展规划。县级民政部门要借鉴国际国内、省外省内有益经验，做好制度安排，加强普惠性、基础性、兜底性制度建设，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，切实增强政策制度的针对性、协调性、系统性。

优化要素供给是保障。县域养老服务体系建设，是一项基础性、长期性和系统性工程，涉及多领域、多行业、多部门。抓好县域养老服务体系建设，要加强统筹协调和政策引导，充分发挥政府和市场“两只手”的作用，不断优化资本、土地、人才、技术、制度等方面的要素供给。要通过财政资金引导、为企业打通投融资便捷渠道等方式，增加资本要素供给;通过编制养老服务设施供地计划、依法保障非营利性养老服务机构用地、多种有偿使用方式供应养老服务设施用地等方式，增加土地要素供给;通过院校培养、免费培训、奖励激励等方式，增加人才要素供给。

多元主体参与是核心。抓好县域养老服务体系建设，核心是促进政府、市场、社会、家庭、个人等养老服务主体各尽其能、共建共享。政府层面，要更好发挥宏观统筹、公共服务、市场监管等综合作用，强化在养老服务“兜底线、保基本”中的重要职责。市场层面，要发挥市场在基本养老服务中的资源配置作用和在非基本养老服务中的决定性作用，使市场成为养老服务供给主体。社会层面，要激发社会力量共同参与养老服务，有效弥补政府微观能力不足和市场逐利的缺陷，积极发挥志愿者、义工等社会力量在养老服务中的重要支持作用。家庭层面，要强化家庭和个人在养老中的第一责任，坚持对家庭养老基础性功能的巩固和支持。

城乡统筹发展是关键。不同于大城市养老，县域养老服务体系建设的重点和难点在农村，发展的关键点和突破点也在农村。做好农村养老服务工作，要加强与脱贫攻坚、乡村振兴等有效衔接，把发展互助养老、基本养老放在更加突出的位置。在制度建设上，重点加强以农村空巢、留守老年人为重点的定期探访制度，以农村经济困难的高龄、失能老年人为重点的长期照护保障制度;在设施建设上，要加快形成县级供养服务设施、乡镇敬老院(乡镇级综合性养老服务中心)和农村互助养老服务设施三级互联互通的农村养老服务网络;在服务内容上，要大力推行社区助老食堂或社区助餐点建设，首先解决农村老年人的吃饭难题，再向其他服务延伸。

满足刚性需求是基础。在当前养老服务资源相对紧缺、公共财政保障尚不充裕的情况下，加强县域养老服务体系建设，应该立足当地养老服务实际需求和财政可承受能力，首先解决民生兜底的问题，将工作重点放在建立以长期护理保险制度为基础，社会救助、社会福利、慈善事业和商业保险为补充的长期照护保障制度上，坚持把满足经济困难的高龄、失能、空巢老年人的长期照护刚性需求作为优先选项。

高质量发展是方向。加强县域养老服务体系建设，必须坚持科技化、信息化发展路径，通过康复辅具技术、智能照护机器人技术、大数据、物联网、信息化网络技术等在养老服务中的集成应用，解决家庭养老功能弱化与家庭照护需求增加、养老服务人力资源短缺与失能老年人健康生活保障等方面的矛盾。要坚持专业化、标准化、规范化、品牌化发展路径，加快推进公办养老机构社会化改革，盘活闲置资源，引入专业组织和专业力量，推动建立具备多学科专业知识、方法与技能的养老服务人才队伍，建立需求评估、服务流程、质量管理、风险控制、服务评价等各方面的标准化体系，积极推进养老服务高质量发展。

(来源：中国社会报2020.11.26)